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第七航权加持最开放政策 海南自贸港天空迎来巨变?

2020-06-2021世纪经济报道

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近日,民航局正式出台《海南自由贸易港试点开放第七航权实施方案》(以下简称《实施方案》),鼓励、支持外航在现有航权安排外,在海南经营客、货运第七航权,以进一步推动海南民航高水平对外开放。

“本次是超出我国现有双边航权安排的最高水平开放,也是世界范围内自贸港航权开放的最高水平,新加坡、迪拜等自由贸易港主要开放货运第七航权。”民航局政策法规司司长颜明池在民航局召开的新闻发布会上解释道。

《实施方案》起草组相关负责人表示,目前,国际上极少数采用“天空开放”政策的国家(如美国、澳大利亚等)在货运方面开放第七航权,新加坡、迪拜等自由贸易港主要开放货运第七航权。可以预见的是,第七航权放开后,将吸引一批本就在海南有所经营的外航增开新航线,甚至在海南建立运营基地,在海南本土航空市场“分一杯羹”。

中国民航管理干部学院航空运输服务研究所所长邹建军认为,尽管世界著名自贸港大都拥有一个全球性航空枢纽,自贸港建设也能够有效促进海南经济转型升级和航空市场需求增长,但建设海口航空门户枢纽还需要多方共同努力,用好航权开放政策,其中国家部委、地方政府和机场企业三个角色最重要。

值得注意的是,除了第七航权,以往国家曾给予过海南的中途分程权,有望与自贸港新政策合力,增加海南国际客源。中国民航科学技术研究院航空运输研究所研究员占芬便指出,海南自贸港的各项开放红利,海南可利用中途分程权与各省进行合作,鼓励国内外航司直飞海南延伸或经停国内其他目的地的航线,共同开发国际客源和旅游客源市场,实现双赢。

图视觉中国

最开放的天空

公布《海南自由贸易港建设总体方案》后不久,6月9日,民航局官网公布《海南自由贸易港试点开放第七航权实施方案》,这是民航局对日前出台的《海南自由贸易港建设总体方案》中有关“试点开放第七航权”政策的具体细化和落实。

《实施方案》明确鼓励、支持外航在现有航权安排外,在海南经营客、货运第七航权,每条航线客货总班次每周最高分别为7班。同时,对已在海南开放的中途分程权(即国际旅客上下权),细化了开放措施,明确外航可根据其所在国与中国的双边航空运输协定中的航线表及运力额度,在海南和北京、上海、广州以外的地点间行使中途分程权。同时也明确指定外国空运企业经营第七航权航班时,在海南与中国境内的其他地点之间无串飞或中途分程权。

第七航权,即完全第三国运输权,是某国的航空公司完全在其本国领土以外经营独立的航线,在境外两国间载运客货的权利。颜明池透露,此前仅对个别国家在个别城市开放货运第七航权。“本次是超出我国现有双边航权安排的最高水平开放,也是世界范围内自贸港航权开放的最高水平。”颜明池表示,这次在海南自贸港试点开放第七航权是我国民航首次同时试点开放客运和货运第七航权。

“海南自由贸易港试点开放第七航权既体现了民航在航权方面超高水准的开放,符合中央对海南自贸港对标高标准的战略定位,同时也将在带动海南全面开放方面起到战略先导作用,推动海南实现贸易投资的国际化,提升海南旅游市场活力。”《实施方案》起草组相关负责人解释道。

邹建军亦指出,从世界著名国际自由贸易港的发展经验来看,大凡抓住了航空经济效应的自由贸易港,都继续保持了世界领先地位,并且都拥有与之领先地位相适应的国际航空枢纽。譬如欧洲的阿姆斯特丹、中东的迪拜、东南亚的新加坡,以及我国的香港等。而且,在这些自由贸易港的对外开放政策中,开放第五航权几乎是其标配政策。如今,海南在开放第三、第四、第五航权的基础上,继续开放第七航权,必然为海南机场的发展带来更多的独特区位优势:不但对内能够有效对接粤港澳大湾区与北部湾城市群;而且对外能够实现北美、中东欧、东北亚与环印度洋、东盟及大洋洲地区的连接。

邹建军还指出,如果从发展的视角看,未来的海南自由贸易港建设,不但能够有效促进海南经济转型升级与产业结构调整,而且还能够由此带来巨大的航空市场需求,譬如“离岛免税购物额度至每年每人10万元”“扩展外国人免签入境渠道、放宽申请免签入境事由限制等”,将不可避免地改变区域供应链结构和国内居民出境休闲消费行为。因此,海南国际旅游消费中心、国际货物转运中心的建设战略要求,必然会吸引来自国内航空公司在海口建设面向印度洋与太平洋的航空门户枢纽;也能够吸引欧美或环印度洋国家航空公司在此设立运营基地;以及全球性航空物流服务商在此建立国际转运中心。

可以说,第七航权开放背后,是中央扶持海南打造自贸港的一项重要举措,在这一区域尽可能创造要素流通自由便利的最大方便,天空开放是基础之一。

飞行“经济圈”

“海南是中国航权开放的另一个里程碑。可以说,中国航空自由化,海南喝的是‘头啖汤’。”起草组相关负责人介绍称,2003年,民航局批准同意海南进行开放第三、第四、第五航权试点,海南成为国内首个开放航权的试点省份。2004年,民航局进一步支持海南省航权开放,允许国外航空公司在海口和三亚与内地除北京、上海、广州以外的所有国际航空运输口岸享有中途分程权,每周不超过7班。在该负责人看来,海南第三、第四、第五航权开放17年来政策成效明显。

一方面,开放了海南航空市场,促进海南航空市场的国际化。近年来,海南省大力开通国际航线,拓宽空中“丝路”,国际航线数量由2003年的5条增加到2020年的103条,通达境外城市62座,“四小时八小时飞行经济圈”稳步成型,覆盖俄罗斯、韩国、日本、印度尼西亚、柬埔寨等欧洲、东北亚、东南亚重点市场,对外互联互通水平显著提升。另一方面,得益于航权开放和国际航线开通,海南省的交通可达性和国际旅游岛的形象地位稳步提升,旅游业竞争力和影响力显著增强。海南省入境旅游人数由2003年的29.3万人次增加到2019年的142万人次,入境旅游收入由6.6亿元增长到60亿元以上。“实践证明,愈加开放的航权有利于航空公司进一步拓展和构筑航线网络,促进海南岛航空枢纽建设,为海南岛发展旅游业、现代服务业和高新技术产业提供运输保障。”该负责人表示。

海南省交通厅民航处相关负责人也向21世纪经济报道透露,近两年民航局对海南的支持力度不断增大,2019年民航局出台《民航局关于加快海南民航业发展支持海南全面深化改革开放的实施意见》,给予海南18条具体支持措施。同时民航局和民航中南地区管理局已同意支持将海口美兰国际机场第30个时刻用于开通境外航线。并将三亚凤凰国际机场时刻容量从2011年以来首次调增,已按22架次/小时(由20架次/小时调增至22架次/小时)编排航班计划,预计全年可增加进出岛座位数200万个以上。2019-2020年冬春航季为美兰、凤凰机场分别调增3%、4%航班架次,为博鳌机场增加56架次/周。

中途分程权合力助推

值得注意的是,为支持海南自由贸易港建设,此次民航局在支持海南省开放第七航权的基础上,继续授予海南中途分程权。占芬指出,2004年,海南虽为外航提供了中途分程权的便利,但产业、政策等配套因素并未完全协同跟进,因此在一定程度上限制了航权开放对旅游、航空市场的拉动作用。此次中途分程权虽然在开放内容上相比2004年没有大突破,但由于国内及海南发展阶段和开放政策不同,此次中途分程权将对海南经济发展起到更大的作用。

据其介绍,海南自贸港政策的综合政策红利将有利于海南省加强国际、国内的各项要素流动,增加商务和旅游客源,提高中途分程权的使用率。同时,旅游等第三产业的发展为海南省民航发展提供了强劲的内生动力,为航空公司使用中途分程权提供了更多的客源需求。

尤为重要的是,近年来,国家实施了京津冀、长三角一体化、粤港澳等多个区域发展战略,推动区域经济协调发展,区域间经济联系更强,不论是商务出行还是旅游出行的需求都比2004年更大,中途分程权行使更具备市场条件。此外,地方政府对发展国际航线的重要性认识更深,开发国际航线的积极性更高,因此,各个城市间对于国际航线的合作动力也比2004年更强。

因此占芬认为,在此背景下,海南省可以利用中途分程权与更多省份进行合作,鼓励国内外航空公司执飞海南延伸或经停至国内其他目的地的航线,将海南中途分程权的政策优惠与其他目的地的市场资源有机组合,提供更好的更成熟的旅游产品组合,共同开发国际航空客源和旅游客源市场,实现双赢。

“海南建设自由贸易港所推进的各项开放改革政策已形成了合力,民航发展的‘软’‘硬’件环境都有大幅改善。”占芬表示中途分程权的便利将与其他改革开放政策形成良性互动关系,必将对海南打造全球开放高地和建设旅游消费中心发挥更大的作用,为海南成为我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户提供更多助力。